5.发展慈善事业的激励机制严重滞后

　　慈善事业的发展和私有产权的转让与继承、企业财产的转让与捐赠、国家税收征管及财政转移支付等一系列国家重要制度息息相关。在国外，高额的遗产税率以及捐赠可以抵扣遗产税的规定是促使富人多捐赠的重要原因，制定为企业和个人捐赠减免税的政策，也是促进捐赠的重要手段。目前，我国发展慈善事业的激励机制还很不健全。一是鼓励捐赠的政策法规不完善。我国规范公益事业捐赠行为的法规主要有三个，即《公益事业捐赠法》、《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》和《扶贫、慈善性捐赠物资免进口税收暂行办法》。《捐赠法》虽然规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受企业所得税、个人所得税方面的优惠，但对于如何具体实施优惠、优惠到什么程序、财政部门和税务部门对于这种优惠是否认可，都没有具体规定，而且所要依照的“法律行政法规”事实上还没有对这些优惠给予明确规定。因此，捐赠法更多是表明了国家对于组织和个人向公益事业的捐赠行为的一种肯定和鼓励的态度，由于没有规定具体的实施细则，真正按照捐赠法执行的情况相当少。而《通知》只是一个小范围的试行方案，而且即使在试行地方，真正按其执行的也很少。《暂行办法》则只是对境外捐赠人无偿向受赠人捐赠的直接用于扶贫、慈善事业的物资免征进口关税和进口环节增值税，对于慈善事业发展来说只是杯水车薪。此外，根据《企业所得税暂行条例》的规定，国内企业的公益、救济性捐赠只能在企业年度应纳所得税额3%以内部分的才准予扣除，没有体现多捐多免税的优惠。而且，我国慈善捐赠免税的范围非常小，一直到2004年，财政部、国家税务总局只认可了向红十字事业、农村义务教育和教育事业，以及向中华健康快车基金会、孙治方经济科学基金会、中华慈善总会、中国法律援助基金会、中华见义勇为基金会等5家单位捐赠全额扣除。从北京市来看，2004年市财政局、地税局出台《关于向慈善协会的捐赠所得税税前扣除问题的通知》（京财税[2004]17号），规定凡企事业单位、社会团体和个人向慈善协会的捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。这项规定比国家3%的扣除额有进步，但却只限于向慈善协会一家慈善组织的捐赠免税，受益的范围太小。二是对慈善组织的扶持不够。由于慈善组织不带有为自己牟利的动机，而是创造社会公益，并反过来减轻政府的负担，因此，政府应该给予它们优惠的税收政策。如美国政府对所有慈善组织都免除销售税、财产税、增值税、关税和其他直接的税收形式，并实行所得税豁免政策。但目前我国尚没有这方面的规定。

　　五、促进我市慈善事业发展的思路与对策

　　发展慈善事业的基本思路是，尊重慈善事业的基本特点，探索慈善事业发展的基本规律，理顺政府与慈善的关系，创新慈善事业的监管体制和运行机制，培育有利于慈善事业发展的良好社会环境，建立起政府支持引导、面向社会、自营自律的民间慈善事业发展模式。

　　1.放手发展民间慈善公益组织

　　发达的民间组织网络是慈善事业民间化、职业化、规范化发展的必然要求，也是满足群众日益增长的慈善需求、降低慈善事业运行成本的重要保证。政府必须从提高党的执政能力、建设社会主义政治文明、构建社会主义和谐社会的高度，充分认识民间组织在社会治理中的作用，转变管理方式，更新管理理念，大力培育和发展民间组织，与民间组织建立平等的合作伙伴关系，让民间组织成长为与政府和企业一起共同支撑经济社会发展的第三种力量。一是政府要从慈善组织的具体运作中退出，同时运用公共资源来促进民办慈善组织的发展，通过政府购买服务的方式，将条件成熟的部分社会救助和社会服务的具体事务转移给民间组织。要积极推进具有官办色彩的慈善组织民间化、规范化，逐步改变目前慈善组织高度依赖于政府部门，在实际运作中被纳入到政府行政体系中，成为政府的一个组成部分的现状，改变这些组织传统的行政化的人事制度和组织运行机制，赋予慈善组织更大的独立性和自主性。二是在不违背现行法规和制度的前提下，逐步降低和放宽慈善组织的准入门槛，简化登记注册手续，探索实行直接注册或备案制，培育更多的慈善公益主体。三是立足社区，大力培育基层慈善组织。社区慈善组织的范围和规模较小，成立的条件限制也就相对少，在政策上更容易突破，更容易获得合法地位，而社区慈善组织在适应大众心理、培养公民慈善意识方面却能起到很大的作用，因此，大力发展社区慈善组织，推进慈善事业社区化是实现慈善事业社会化的有效途径。我们应结合推进和谐社区建设，出台相关政策，大力培育社区慈善组织。四是积极发展义工和志愿者服务组织，建立专群结合的慈善工作和服务队伍。

　　2.加强政府监管与服务，为慈善事业创造良好的发展环境

　　对民间公益组织进行必要的监督、管理和服务，为各类慈善组织创造公平的竞争环境，是现代公共政府的一项重大社会责任。一是借鉴上海、深圳等兄弟省市的经验，建立专门的社会组织管理机构，作为慈善组织等各类社会组织的主管单位，实施对包括慈善组织在内的各类社会组织的统一监督和协调。二是改进监管手段，从以往的行政直接干预转变为通过经济、法律手段的间接干预。尽快研究制定北京市慈善事业发展条例，规范慈善事业的性质、地位和原则，划定公益慈善组织的范畴，明确慈善机构的性质、使命及其管理、运行的基本准则，规范慈善组织和慈善活动的形式、运作程序，完善有关慈善事业的准入退出、评估监督、公益产权界定和转让、投融资等方面的政策法规，使慈善事业有法可依。建立健全公益财产管理制度、慈善机构分类分级监管制度、行业评估制、信息披露制度、审计制度和失信惩罚等监管制度，确保慈善组织依法、独立、健康发展。三是加强对全市慈善事业发展的规划，确立慈善事业中、长期的目标和蓝图，出台发展首都慈善事业的意见，引导、推动慈善事业有序、快速发展。四是为慈善组织提供必要的支持与服务。政府应建立起相关的支持服务体系，为慈善组织的项目管理、资金管理、人才培养等提供专业的培训，为慈善组织开展国际国内的交流与合作提供平台。五是加大宣传力度，加强理论研究，大力培育公民的慈善意识。各级党委政府要把慈善意识的宣传作为精神文明建设的重要内容，宣传部门、新闻媒体要在提升全社会慈善意识方面发挥主渠道作用，教育部门也要加强对慈善理念的普及教育。要充分发挥首都众多专家学者的资源优势，加强慈善理论研究，通过专题研究、举办研讨会、开展慈善调研等方式，寻找符合中国和首都特色的慈善发展道路，培育现代慈善理念，为首都慈善事业的发展奠定良好的理论基础。同时，也要积极借鉴国外的成熟经验，加强与外省市的交流与合作，注重总结实践经验，争取在慈善事业政策、机构科学管理、服务体系建设、服务技巧等多方面提出新的设想与对策。

　　3.加强行业自律，提高慈善组织的能力与水平

　　加强慈善事业自身建设与管理，增强慈善组织的自律和自我约束，是提高慈善事业公信力的第一道防线，也是慈善事业长远发展的战略要求。一是要完善行业自律机制。目前，我市慈善事业的行业性监督功能发挥得很不够，没有专门的行业自律组织，北京市慈善协会只是直接从事慈善活动的社团，没有承担相应的行业协会职能。建议以北京市慈善协会为主，发展行业自律组织，在各慈善组织自愿参加的前提下，成立慈善组织联合会，并以联合会的名义，发表行业自律宣言。同时，在行业协会或联合会之下，组建行业监督、评估等机构，设立慈善组织公信力建设及行业标准，通过行业认证，对慈善组织运行和管理进行专业评估和质量认证，为社会公众选择有效的公益机构进行捐赠提供信息。二是要完善慈善组织的内部监控和管理制度。如慈善组织的决策制度、财务管理制度、项目管理制度、信息披露制度和人事管理制度等，通过制度建设，使慈善组织的运转有章可循、违章必纠。应在慈善组织普遍推行监事会制度，对机构负责人的工作进行监督检查，确保机构规范运作。三是要自觉主动地接受传媒与社会公众的监督。慈善组织应增加慈善资金募集、管理和使用的透明度，拓展信息沟通渠道，按时向捐助者和公众公布资金使用和管理情况，让社会公众能够方便地进行监督。

　　发展慈善事业，必须不断提高慈善组织的资源动员与配置的能力。一是要提高资金募集能力。要充分运用市场机制，形成一套行之有效的社会资源动员机制，探索多元化募集方式，如有奖募捐、发行彩票等，开展生动活泼、形式多样募捐活动，不断提高与政府、媒体、国际组织、其他公益组织、企业、社会公众等各方面的公关能力和沟通能力，增强亲和力，努力扩大筹资范围，建立经常性的筹资途径。二是要提高资金运营增值能力。建立健全投资管理制度，在确保慈善资金安全的前提下，努力实现高效增值。三是要提高慈善项目运行的效率与效益，降低运行成本。增强慈善组织的灵活性和创造性，不断创造出公众认可的公益品牌，满足群众的慈善需求。四是要引进以人为本的人力资源管理机制，健全组织内部的激励约束机制，吸引更多有公益心、创造性和使命感，有经营和管理能力的专业人才加入慈善组织，使慈善组织走上良性发展的轨道。

　　4.完善激励机制，调动社会各方面参与慈善事业的积极性

　　在市场经济体制下，完善的激励机制是慈善事业获得长足发展不可缺少的方面。如2003年对企业为抗击非典的捐赠在参照了有关全额免税的做法后，捐赠额有了明显的增长。目前，在我市慈善事业刚刚起步，慈善组织整体实力还较弱的情况下，政府的政策支持和激励显得尤其重要。一是要加大对慈善组织的资金支持力度。慈善事业实际上是慈善组织在政府能力不够的情况下，补充和帮助政府分担责任。因此，政府对慈善组织提供资金资助是理所应当的。在国外，政府资助往往是慈善组织最主要的资金来源。如美国政府对慈善组织的资助是私人慈善捐助的两倍，其他发达国家政府援助的比例甚至更高。我们也应按公共财政的要求，将发展慈善公益事业经费列入当年财政预算，从慈善项目、工作经费两方面加大对慈善机构支持力度，保障非营利性民间慈善组织的正常经费来源。应建立市级慈善事业经费转移支付制度，对信誉高、基础好、业绩突出的慈善机构给予重点扶持。政府还可以通过奖励、补贴等方式引导慈善公益组织实施特殊公益项目，可将各级政府接受的社会捐赠资金、发行社会福利彩票所筹公益金作为政府公益支出的财源，每年提取一定比例用于慈善事业的发展，或者通过制度化的政府采购，以公开竞争的形式向民间公益组织提供支持。二是参照有关国家惯例，探索实行对慈善组织的免税政策，鼓励更多的民间机构投身于慈善事业。三是进一步完善鼓励捐赠的免税优惠政策。主要是落实国家已有的捐赠优惠政策，结合北京实际，提高免税扣除额，扩大目前享受捐赠免税政策的公益机构的范围，使各类慈善组织都能享受到税收优惠政策。建议制定《北京市社会募捐管理办法》，对执法主体、募捐主体、募捐资格认定、募捐范围、捐款性质、募捐程序、免税资格取得、监督方法、物资使用、法律责任、工作成本等方面作出明确规定，规范各类社会性募捐活动。

　　5.整合慈善资源，构建首都大慈善的工作格局

　　随着慈善事业的快速发展，慈善组织必定会大量增加，慈善事业与其他事业的关系也会日趋复杂，必须立足首都范围，加强统筹协调，逐步形成统一、有序的慈善事业格局，避免各自为政，浪费资源。一是整合劝募市场，确保慈善募捐活动健康、有序发展。一个地方的慈善资源是有限的，随着慈善组织的增加，加强慈善组织的联合，共享社会资源，是一个大趋势。这样既能缓和竞争带来的矛盾，避免重复募捐、多头募捐损害捐赠市场的可持续发展，又有利于营造一个友好、协作的工作环境。从长远来看，应提倡、探索与国际接轨的有组织的联合募捐方式，引导和鼓励慈善组织向专业化方向发展，形成专门的劝募机构和服务机构，引入募捐营销机制，提高募捐效率，降低募捐成本，避免不必要的捐款浪费，使慈善募捐市场朝着专业、规范健康的方向发展。从当前来看，可以借鉴上海慈善一日捐及中山市慈善万人行的方式，探索创造各慈善机构联合募捐的形式和载体，开展慈善周、联合捐等活动。二是整合救助资源，加强慈善事业与政府救助的衔接。募集的善款用至哪里，怎么用，怎样为贫困群众雪中送炭，如何实现政府救助与慈善救助的衔接，避免重复、过度救助，如何选定投入少、收益大、社会实效好的项目，是开展慈善救助必须解决的课题。为此，必须加强慈善组织与政府相关部门的配合，加强慈善项目及实施情况的调研，建立全市性慈善服务信息统计和发布机制，实现信息共享，使有限的慈善救助资源发挥最大的社会功效。三是整合组织资源，形成社会整体效应。慈善事业的工作对象范围很广，有老人、妇女、职工、学生、儿童、残疾人等，而这些群体与各种社会组织之间都有内在联系。因此，慈善组织在为这些对象服务时，应注重与工会、共青团、妇联、残联等有关组织的联合，并充分依托学校、医院、街道、社区等社会组织，发挥他们的优势共同开展工作。四是整合首都资源，扩大我市慈善事业的影响力。发展北京市的慈善事业必须立足首都范围，加强与在京国家级慈善组织的合作，并广泛开展慈善事业的国际交流与合作，积极发展境外民间慈善组织分支机构，提高首都慈善事业的整体水平。